LOIS
Conseil constitutionnel
Observations du Gouvernement sur le mémoire complémentaire dirigé contre la loi de financement de la sécurité sociale pour 2003
NOR: CSCL0206167X
Dans un nouveau mémoire adressé au Conseil constitutionnel à l'appui du
recours dirigé contre la loi de financement de la sécurité sociale pour 2003, les
députés requérants invoquent de nouveaux griefs dirigés contre les articles 2 et 59 de
ce texte.
Ce mémoire complémentaire appelle, de la part du Gouvernement, les observations
suivantes.
I. - Sur l'article 2
A. - L'article 2 de la loi déférée prévoit la création d'une délégation
parlementaire dénommée Office parlementaire d'évaluation des politiques de santé.
Composé de douze députés et douze sénateurs, l'office a pour mission d'informer le
Parlement des conséquences des choix de santé publique.
Selon les parlementaires requérants, la création de l'office priverait les commissions
permanentes de l'Assemblée nationale et du Sénat de l'une de leurs missions et serait
étrangère au domaine d'intervention des lois de financement de la sécurité sociale.
B. - Cette argumentation n'est pas fondée.
En premier lieu, la critique selon laquelle la création de l'office priverait les
commissions permanentes des assemblées de certaines de leurs missions ne résiste pas à
l'examen. L'article 2 de la loi déférée n'a ni pour objet ni pour effet de substituer
une nouvelle délégation parlementaire aux six commissions permanentes mentionnées à
l'article 43 de la Constitution, qui demeurent exclusivement compétentes pour ce qui
touche à la procédure législative elle-même. Il se borne à ajouter à la liste des
délégations parlementaires déjà instituées, résultant notamment de l'ordonnance n°
58-1100 du 17 novembre 1958 plusieurs fois modifiée, un office destiné à éclairer les
assemblées sur les conséquences des choix de santé publique.
En second lieu, s'ils ne sont à l'évidence pas réservés aux lois de financement de la
sécurité sociale, ces choix de politique de santé publique s'effectuent notamment dans
ce cadre.
D'une part, en effet, les lois de financement de la sécurité sociale ont pour objet,
ainsi que le prévoit le 1° du I de l'article LO 111-3 du code de la sécurité sociale,
d'approuver les orientations de la politique de santé. Ces orientations sont contenues
dans le rapport annexé au projet de loi de financement de la sécurité sociale
conformément à l'article LO 111-4 du même code.
D'autre part, les lois de financement de la sécurité sociale concourent directement ou
indirectement à la mise en oeuvre des politiques de santé, par l'effet des dispositions
qu'elles comportent et qui s'appliquent à la branche maladie ou qui sont relatives à
l'Objectif national de dépenses d'assurance maladie (ONDAM), que ce soit, par exemple,
dans le domaine du médicament, de l'accès aux soins - en ville et dans le secteur
hospitalier -, de la prévention ou de la thérapeutique. Peu des mesures prises par le
législateur dans le cadre d'une loi de financement de la sécurité sociale, en raison de
leur incidence directe sur l'équilibre financier des régimes obligatoires de base et qui
affectent l'assurance maladie, sont dépourvues de portée sanitaire. Le caractère annuel
et le contenu des lois de financement de la sécurité sociale en font un instrument
privilégié de mise en oeuvre des politiques de santé.
L'office parlementaire créé par les dispositions de l'article 2 constituera pour le
Parlement un outil lui permettant de contrôler par lui-même les conséquences, sur le
plan sanitaire, des choix opérés dans le cadre des lois de financement de la sécurité
sociale. Ainsi, ces dispositions permettront-elles, conformément aux dispositions du III
de l'article LO 111-3 du code de la sécurité sociale, d'améliorer, sous cet aspect, le
contrôle du Parlement sur l'application des lois de financement de la sécurité sociale.
II. - Sur l'article 59
A. - L'article 59 fixe à 60 %, pour l'année 2003, la part prise en charge par la Caisse
nationale des allocations familiales des dépenses mentionnées au 5° de l'article L.
223-1 du code de la sécurité sociale. Il s'agit des dépenses supportées par le Fonds
de solidarité vieillesse au titre des majorations de pension accordées en fonction du
nombre d'enfants, prévues au a du 3° et au 6° de l'article L. 135-2 du même code.
L'article L. 223-1 du code de la sécurité sociale, dans sa rédaction issue de la loi de
financement de la sécurité sociale pour 2001, prévoit le versement par la Caisse
nationale d'allocations familiales au Fonds de solidarité vieillesse d'un montant égal
aux dépenses de celui-ci au titre de ces majorations de pension. L'article 59 de la loi
déférée a pour effet de limiter à 60 % de ce montant la part effectivement prise en
charge par la Caisse nationale d'allocations familiales en 2003. Cette part, tout en
restant inférieure à celle qui découlerait de la pleine application des seules
dispositions de l'article L. 223-1 du code de la sécurité sociale, sera ainsi
supérieure à celle qu'ont prévue, à hauteur de 15 % pour 2001 et 30 % pour 2002,
respectivement, le III de l'article 21 de la loi de financement de la sécurité sociale
pour 2001 puis l'article 60 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2002.
Les auteurs du recours soutiennent qu'en portant à 60 % la part du coût des majorations
de pension accordées en raison du nombre d'enfants prise en charge par la Caisse
nationale d'allocations familiales, le législateur aurait méconnu les termes des
dixième et onzième alinéas du Préambule de la Constitution du 27 octobre 1946 selon
lesquels la Nation « assure à l'individu et à la famille les conditions nécessaires à
leur développement » et « garantit à tous, notamment à l'enfant, à la mère et aux
vieux travailleurs, la santé, la sécurité matérielle, le repos et les loisirs ». Ils
font valoir à cet égard que, par son ampleur, le transfert de charges opéré menacerait
« l'équilibre de gestion des branches concernées ». Ils soutiennent également que ces
dispositions méconnaîtraient le principe d'égalité.
B. - Ces critiques ne sont pas fondées.
1. Le Conseil constitutionnel a, par ses décisions n° 2000-437 DC du 19 décembre 2000
et n° 2001-453 DC du 18 décembre 2001, jugé que le principe de la prise en charge par
la Caisse nationale d'allocations familiales du coût des majorations de pensions
accordées en fonction du nombre d'enfants n'était pas contraire à la Constitution.
Il a, en particulier, été relevé que les majorations de pensions pour enfants devaient
s'analyser comme « un avantage familial différé qui vise à compenser, au moment de la
retraite, les conséquences financières des charges de famille », ce qui a conduit le
Conseil à écarter le grief tiré d'une atteinte à l'autonomie des branches de la
sécurité sociale. D'ailleurs, le Conseil, tout en relevant que l'existence de branches
de la sécurité sociale est reconnue par une norme de rang organique, a précisé que
l'autonomie financière des branches ne constitue pas par elle-même un principe de valeur
constitutionnelle.
2. La décision du 18 décembre 2001 a certes posé une limite aux transferts de
ressources et de charges entre branches, qui ne doivent pas être « tels qu'ils
compromettraient manifestement la réalisation de leurs objectifs et remettraient ainsi en
cause tant l'existence des branches que les exigences constitutionnelles qui s'attachent
à l'exercice de leurs missions ».
Mais, en l'espèce et à l'évidence, il ne peut être sérieusement soutenu que la
réalisation des objectifs de la branche famille, voire son existence, serait compromise
ou que seraient remises en cause les exigences constitutionnelles qui s'attachent à
l'exercice de ses missions, dès lors que l'équilibre financier de cette branche n'est
pas menacé.
En effet, le rapport adopté en septembre 2002 par la commission des comptes de la
sécurité sociale a prévu en 2003 pour la Caisse nationale d'allocations familiales, à
laquelle incombe l'intégralité des dépenses de la branche, des dépenses d'un montant
de 46,290 milliards d'euros et des recettes de 47,965 milliards d'euros, soit un solde
positif de 1,675 milliard d'euros. Ces prévisions incluent la prise en charge par la
Caisse nationale d'allocations familiales de 30 % du coût des majorations de pension pour
enfants, soit 945 MEUR. L'article 59 de la loi déférée a pour effet d'accroître cette
charge de 945 MEUR, et ainsi de réduire à 730 MEUR l'excédent des comptes de la Caisse
nationale d'allocations familiales en 2003. Mais, compte tenu aussi des effets de
l'article 58 de la loi déférée, dont les dispositions prévoient la création d'une
allocation forfaitaire par enfant à la charge de la Caisse nationale d'allocations
familiales, et de l'article 14, prévoyant un versement de la Caisse de remboursement de
la dette sociale à l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale au profit,
notamment, de la Caisse nationale d'allocations familiales, l'excédent devrait s'élever
en définitive à 912 MEUR. Le coût total des majorations de pension pour enfants pris en
charge par la Caisse nationale d'allocations familiales représentera un peu moins de 4 %
des dépenses de la caisse.
3. Enfin, si le Conseil constitutionnel a vérifié, à l'occasion de l'examen de la loi
de financement de la sécurité sociale pour 2002, que le transfert de charges critiqué
ne portait pas atteinte, eu égard à son montant, « à l'égalité entre familles selon
qu'elles élèvent des enfants ou qu'elles l'ont fait dans le passé » (décision n°
2001-453 DC du 18 décembre 2001), cette décision n'a pas aux yeux du Gouvernement la
portée que lui prêtent les députés auteurs de la saisine.
L'importance du transfert par rapport au coût total des majorations de pension, exprimée
en pourcentage de ce coût, n'a pas d'incidence sur la situation relative des familles qui
élèvent des enfants, bénéficiaires des allocations familiales, et des familles ayant
élevé des enfants, bénéficiaires, à leur retraite, des majorations de pension. Elle
n'affecte, en effet, par elle-même ni le principe ni le montant des prestations servies
à ces deux catégories de familles.
Ce n'est que dans le cas où le financement des majorations de pension, comparé à
l'ensemble des dépenses de la branche famille, mobiliserait les ressources de la branche
famille au profit des familles ayant élevé des enfants à un point tel que devraient
être réduites les prestations servies aux familles élevant des enfants, que l'on
pourrait envisager que soit méconnue l'égalité entre ces deux catégories de familles.
Or, comme on l'a vu, la prise en charge des majorations pour enfants ne représentera en
2003 que 4 % des dépenses de la Caisse nationale d'allocations familiales, et les comptes
de la caisse resteront excédentaires de 912 MEUR, en dépit de l'accroissement de cette
prise en charge par rapport à l'année précédente. Le niveau des prestations servies
aux familles bénéficiant des prestations de la branche famille, qui est encore
amélioré par les dispositions de la loi de financement de la sécurité sociale pour
2003, n'est ainsi pas affecté par l'article 59 de la loi déférée. Le grief tiré de la
méconnaissance du principe d'égalité ne pourra qu'être écarté.
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Le Gouvernement estime ainsi qu'aucun des griefs articulés par le mémoire
complémentaire des députés saisissants n'est de nature à justifier la censure par le
Conseil constitutionnel des dispositions déférées.
URML IDF
Mis en ligne le 27/12/2002